– 觀點 –

編按： 本文首次發表於《監管評論》，經許可轉載於此。

農業用水污染引起的食源性疾病是嚴重問題。儘管國會已要求美國食品藥物管理局 (FDA) 專門解決這個問題，但該機構一直在努力尋找足夠的科學基礎來證明確定的農業水質標準的合理性。美國最高法院今年夏天發布的行政法裁決可能會讓事情變得更糟。我們需要創新的監管方法，以減少短期危害，同時產生支持長期解決方案所需的科學證據。

食源性疾病的反覆爆發提醒聯邦監管機構注意用於種植新鮮農產品的灌溉水中存在有害微生物病原體。這個問題已經變得如此嚴重，以至於受污染的水果和蔬菜現在已成為美國食源性疾病的主要原因。根據一項估計，僅受污染的綠葉蔬菜每年就會導致 230 萬人罹患急性疾病，每年造成 52 億美元的經濟損失。

由於使用飲用水灌溉農作物的成本極為昂貴，種植者被迫依賴來自河流、運河和井的水，所有這些都容易受到野生動物和牲畜的潛在污染。對幾起涉及綠葉蔬菜的重大疫情的調查發現，附近養牛場的糞便流入灌溉渠是污染源之一。

這個問題並不新鮮。早在 1997 年，產業指南就將牲畜農業用水的微生物污染視為對人類健康的重大危害。經過消費者權益團體數十年的遊說，要求聯邦監管機構做出回應，巴拉克·奧巴馬總統於2011 年簽署了《食品安全現代化法案》，要求FDA 在兩年半內製定農業水質的“基於科學的最低標準” 。然而，該機構一直在努力遵守這項任務。

從一開始，FDA 就一直在尋找科學基礎來證明定量最低標準的合理性，但沒有成功。在錯過法定期限後，該機構成功被消費者權益組織起訴，並最終於2015 年11 月發布了《農產品安全規則》。測試要求的計劃，取決於取決於農場的規模。 2019 年，該機構將該規則的初步執行推遲到 2022 年。 然後，在 2021 年，該機構提議用定性收穫前農業水質評估取代其定量水質閾值和測試要求。上個月，FDA 發布了修訂後的農業用水最終規則。

新規定沒有強制規定最低水質標準。相反，它要求種植者進行年度評估，以確定任何「合理可能引入已知或合理可預見危害」的條件。它還要求他們“確定是否有合理必要的措施來減少污染的可能性”，並確保農業用水“安全且品質足以滿足其預期用途”。

這些法規引導種植者關注可能影響農業用水微生物品質的因素，例如水源的位置和性質、施用方法、作物特性和氣候條件。如果種植者確定他們的農業用水“不安全或不符合預期用途的衛生品質”，那麼他們需要“進行必要的改變並採取適當的措施來確定改變是否有效。”

在整個過程中，FDA 發現自己進退兩難。一方面，聯邦法律要求該機構制定基於科學的農業用水最低標準。由於最初未能這樣做，該機構被迫遵守法院命令。另一方面，專家們的共識是，沒有科學證據支持農業水質的具體定量閾值。科學家尚未開發出可靠的方法來測量農業用水的微生物品質或估計病原體從水到農作物的轉移率以及由此導致的消費者病原體暴露。此外，科學家缺乏劑量反應數據，使監管機構能夠計算病原體暴露的安全程度。

儘管農業用水的微生物污染對人類健康有害的科學證據越來越多，但這些科學證據不足以可靠地量化不同水質水平對食源性疾病發生率的影響。面對無法解決的困境，該機構選擇了一項僅強調潛在污染源並鼓勵種植者採取合理謹慎措施的規則。

還可以做些什麼？

展望未來，監管機構應優先考慮可驗證的減少危害措施，這些措施會產生新的政策相關訊息，最終可能支持更明確的農業水質標準。例如，公共衛生監測和疫情調查的最新進展使監管機構能夠更迅速地識別疫情。透過在疫情爆發的生命週期的早期向消費者發出警告並將受污染的產品從商店貨架上撤下，這些進步減少了每次疫情爆發的受害者人數。同時，更好的監測和調查產生的數據有一天可能會讓監管機構將農場的特定食品安全預防措施與可量化的公共衛生效益聯繫起來。

此外，監管機構應該在農場之外尋找解決方案。例如，食品加工商可以利用收穫後修復來殺死病原體。儘管目前用氯化水清洗的做法已被證明不足以對受污染的產品進行消毒，但使用輻射、臭氧氣體、紫外線和藍光以及冷等離子體的技術創新最終可能會在收穫後生產過程中提供一個殺滅步驟，能夠降低成本。

監管機構也應先考慮旨在防止養牛活動污染農業用水的策略。最近的現場試驗表明，給牛群接種疫苗可以顯著減少排出病原體的牛隻的數量 大腸桿菌 以及那些這樣做的人的糞便細菌濃度。其他研究表明，在飼料中添加益生菌或各種食物（例如橙皮、棉籽和海藻）也可以減少病原體的脫落。

將這些措施付諸實施並不容易。公共衛生監測和疫情調查費用昂貴，而且沒有跡象顯示國會目前有興趣撥款大量新撥款來資助食品安全。創新技術需要產業採用和消費者接受，這需要時間。最困難的可能是針對養牛業的措施。牛肉和乳製品行業對額外監管沒有表現出太多熱情。他們有效地遊說反對允許 FDA 在調查期間測試牧場爆發病原體的立法，業界律師成功地發起了法律挑戰，試圖加強現有的管理糞便排入水道的法規。

最後，美國最高法院的保守派絕對多數發布了一系列行政法意見書——包括最近判決的 Loper Bright Enterprises 訴 Raimondo 和 俄亥俄州訴環保局 ——賦予機構官員較少的決策自由裁量權，並授權聯邦法院對機構專家的科學分析是否充分進行事後審查。這些決定可能會阻礙 FDA 官員的工作，因為他們正在努力履行法定職責，以實施基於科學的定量農業水質標準。

不幸的是，在可預見的未來，農業用水污染可能仍然是監管機構面臨的巨大挑戰，也是食源性疾病的持久根源。

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